深圳明起正式实施居住证制度 一字之差消除歧视

　　开篇语

　　经过近1年的试点工作,8月1日起,深圳市居住证制度将正式开始实施,而实施了多年的暂住证制度将正式退出历史舞台。按照推进计划,今年内,深圳市将对500万流动人口发放居住证。深圳市政府出台居住证制度的原因是什么?居住证和暂住证到底有什么区别?其为流动人口服务的功能如何体现?它对改变深圳人口结构能够起到多大的作用?今日起,本报将推出系列报道,力图解读居住证对深圳和这座城市里近千万外来人口产生的影响,及其给其他城市的人口管理带来的启示。
 
　　8月1日,深圳的居住证制度将正式开始实施。

　　据记者了解,首批2万张居住证将于实施当日在全市多个点发放,根据市公安局推居办制定的工作计划,今年年底前,全市居住证的办理人数将达到500万,此后1年,居住证将覆盖全市所有的外来流动人口。用居住证取代暂住证,深圳市政府有哪些考虑?一字之差,两证在本质上有何区别?记者近日采访了市公安局推居办的多位负责人。

　　难以回避的治安压力

　　近千万外来人口是这座城市的建设者,也给这座城市的治安带来了巨大压力。随着经济结构转型、城市形象更进一步迈向文明,这种矛盾必须被打破。

　　深圳这座年轻的城市从改革开放伊始,就成为创业者的乐园,它所拥有的包容气质和巨大的成功,吸引了城外万千人流慕名涌入。他们是这个城市的建设者,给城市发展带来了人口红利,另一方面,也给城市的治安带来了巨大的压力。

　　深圳的社会治安一直广受诟病,参与诟病的当然也包括外来人口。来自深圳市公安机关的统计数据显示,深圳市的刑事案件有九成由外来人口所犯。

　　相关专家解释这种矛盾的现状时称,政府对外来人口的基数控制不力,管理水平低是治安不力的主因。在很长一段时间里,外来人口并未进入政府管理的视野范畴,他们游离于政府的视线外,当然,他们也享受不到基本的文化服务、免费技能培训,缺乏相对公平的教育机会。这种“相安无事”的现状随着深圳经济结构的转型、城市形象更进一步迈向文明,成为一种不得不打破的必须。

　　市公安局推居办多位负责人均坦言,人口管理部门对外来人口的“了解”不够深入,也不够灵活,“有个人来深圳了,既没有工作,也没有找工作的想法。但我们不知道他是谁,不知道他住在哪里,不知道他做什么,也不知道他什么时候离开。”

　　正是这种多重未知的管理现状造成深圳警情不断,市民居住缺乏安全感。“要想堵住犯罪,关键是了解哪些人在犯罪,有针对性地进行打击”,推居办负责人称,居住证的实施对打击犯罪显然不具备直接的效用,但居住证制度实施后,政府有能力对生活在深圳的每一个人做到精确掌控,通过这种“精确”而动态地跟踪流动人口的管理,包括将违法犯罪记录载入居住证内等一系列措施,能“精准”地对犯罪分子实施打击。一直困扰深圳市政府的治安问题有望大幅度改善。

　　推居办相关负责人同时透露,此次推出的居住证在办证条件上设立了几条关键性的门槛,从具体层面上看,如果流动人口来深后不具备申办居住证的条件,将在租房、日常消费和出行上付出更多的代价,“不务正业”的流动人口将被分流。与此相对的是,适应深圳经济发展,能够作出贡献的人将会因为居住证的得到政府更多关注。

　　配置资源的决策参考

　　一个长期困扰市政府的突出问题是,流动人口最需要的服务是什么,什么人在享受政府的服务?

　　“除了治安的考虑,政府在公共服务的投入和配置方面也会有明确的参考数据”,推居办负责人称,在深圳这样一个外来人口集中的城市中,用居住证这样的高科技手段精确掌握外来人口的分布和生活需求是政府提供服务的一个前提。

　　据记者了解,从深圳建市到现在,不少外来年轻人将青春奉献给了这个城市,他们不仅需要归属感,也希望平等享受政府提供的公共服务,因为户籍政策的限制,这类对深圳有贡献的人群在相当长的一段时间内成为政府公共服务覆盖的“盲区”。

　　仅仅是几天前,中央综治委流动人口治安管理工作领导小组组长孟建柱就对流动人口的管理和服务提出,流动人口是全面建设小康社会的重要建设者,也是经济社会发展成果的共享者,为他们提供优质高效的服务和管理,是党和政府义不容辞的责任。

　　“市政府肯定是重视在深圳占据人口绝大比重的非深户籍人口的,但服务还需要了解服务的对象。”推居办负责人称,一个困扰市政府的突出问题是,流动人口最需要的服务是什么,什么人在享受政府的服务?

　　过去的经验证明,政府针对流动人口的公共资源投入缺乏科学系统的参考数据,缺乏针对性。真正有需求的人群得不到满足,政府的重金投入最后沦为“一厢情愿”。

　　市公安局副局长施志刚在不久前召开的推居新闻发布会上公开表示:“推出居住证可以让非深户籍人员在深圳立足,并早日安下心来,把这个城市看作是自已的城市,而不是别人的城市。”

　　推居办负责人对此的解读是,暂住证和居住证虽然仅一字之差,但从心理上对常年居住在此的外来人员提供了一种自我认可的形式。此外,由于深圳市流动人口数量巨大,政府公共资源的投入和配置必然是有选择、有针对性的,“没有哪一个城市有像深圳这样大的流动人口基数,政府也不可能对所有人口提供统一的服务,政府要照顾的是真正对城市发展作出贡献的人。”

　　正是基于这种考虑,即将在全市推开的居住证相比以前更具延续性,流动人口在深的表现和贡献年限都将有所记录,一旦政府作出某种决策,居住证的统计信息将成为最科学,最有针对性的参考。

　　人口管理的改革尝试

　　淡化户籍观念、承载的信息量大、给予市民待遇以及更加人性化,是推居办眼中的四个新管理理念。

　　深圳市推居办负责人称,居住证相比暂住证虽然只差一个字,但在人口管理上却是一次重大的突破。

　　该负责人称,自从国家收容条例废止之后,深圳的暂住证制度实施的效果已经不明显,即使是“1+5”文件出台后,深圳的人口管理依然没有太大的变化。“虽然办理暂住证是强制性的,但由于深圳流动人口数量巨大,很多人不办证政府也难以发现。”另一方面,由于暂住证对流动人口没有太多的“实惠”,需要办证的人员在怕麻烦的情况下最后也都放弃了。

　　该负责人表示,由于深圳的流动人不仅数量大,而且流动性强,暂住证信息的更改难度大,两年前收集上来的暂住证信息在两年后基本上就销毁了,在这种情况下,流动人口在深活动的痕迹是间断的、不连续的,流动人口的管理难以做到准确、持续。

　　推居办工作人员称,居住证制度相对于暂住证呈现出新的管理理念,一是淡化户籍观念。居住证强化“居民”意识,而暂住证强调“外来”概念。二是承载的信息量大。居住证承载的信息分为两个层面,卡面上有姓名、性别等可视信息,卡内芯片上有机读信息,包括从业状况、社会保险、婚姻状况、计划生育、诚信和违法行为记录等,而暂住证只记录基本信息。三是给予市民待遇。居住证持有者将享受诸多市民待遇,办理以自愿为主；而暂住证没有优惠待遇,在一定程度上存在人格歧视,办证属于强制性。四是管理更加人性化。居住证规定办理时间为进入深圳30天内,改变了过去暂住证制度下凡暂住3日以上均需办理暂住证的“一刀切”管理模式。

　　“现在全国都没有哪一个城市能够完整地掌握流动人口的信息,这是我们的目标,也是非常有难度的一个工作,但做好了对全国都有借鉴意义。”推居办负责人称,在追求民主和平等的社会环境中,居住证制度是人口管理从强硬向人性的一种转变。

　　深圳外来人口管理的三个阶段

　　◎1984年开始实行暂住证制度。

　　◎2006年发布人口管理“1+5”文件,对暂住证管理制度进行改革,减少暂住证类别,降低门槛、简化程序,明确了持证人享有的权利。

　　◎2008年8月1日正式开始实施居住证制度,将步入一个新的阶段。

　　●专家访谈

　　“居住证是过渡性措施”

　　深圳要推行居住证的消息从两年前一经披露就受到了广泛关注,后来从居住证试点的一拖再拖到盐田终于开始实行试点,再到居住证的全市推行,深圳居住证的每一步都受到了来自全国的强烈关注。

　　深圳实行居住证制度为何受到如此高的关注?记者就此专访了深圳著名的网络剑客、《21世纪经济报道》编委金城,以及中国著名户籍制度研究学者、北京理工大学人文学院教授胡星斗,请他们进行“同题作答”。

　　“城市治理回归到对现实的承认”

　　记者:深圳推行居住证制度何以受到如此高的关注呢?

　　金城:长期以来,中国实行的是二元分离的户口体制,农村户口要进入城市是受严格程序控制的,只能通过考大学、招调工、招调干等途径才能改变农民身份。改革开放后,大量人口从农村涌向城市,这是中国城市化伟大进程中的必然。他们长期在城市工作、生活,事实上已经成为城市人口,但还是农村户口,身份问题一直没有解决。

　　实行居住证制度是打破城乡二元体制,给进入城市的农村人口以及从一地迁徙到另一地的异地户口持有者一个公平、合法地成为本市公民的机会。

　　其次,各大城市中,深圳和东莞流动人口比例高最为突出,深圳1200万人口中只有200万户籍人口,暂住证这样的流动人口管理方式不符合现实,也不利于城市管理。实行“居住证”制度是深圳城市治理体系回归到对现实的承认。国内很多地方都在探索,有些城市甚至更为激进,而像北京、上海、广州、深圳这样的大城市,问题更为严重,因此采取这样的措施就更加引人注目。

　　胡星斗:长期以来,户籍制度严重束缚了经济社会的发展,很有必要打破户籍坚冰。最理想的当然是彻底废除户籍制度,但是目前还不能做到,特别是某个城市,这是一个全国性的系统工程。实施居住证制度是一个过渡性措施,保障了公民迁徙的自由。深圳的经济改革和社会改革一直领全国风气之先,也在很多地方和香港实现了接轨,因此有条件放开人口自由迁徙的障碍,保障公民的基本权利。

　　第二,深圳这个城市很特别,外来人口数量远远大于户籍人口,如果社会保障、公共服务设施不考虑外来人口,是非常不公平的。外来人口犯罪率高就是因为他们不能融入城市,受到了歧视,增加了犯罪的动机。实行居住证是深圳真正开始纠偏,实现“同城待遇”。

　　第三,实行居住证制度对当地的经济、社会发展也有巨大好处。外来人口享受市民待遇后,就会有了在当地生活和工作的长期愿望,不再像候鸟一样飞来飞去,开始从廉价的劳动力转变成产业大军的一员,工厂也会更注重对工人的培训,提高其素质,这是对产业升级的保障。

　　所以,居住证制度不仅仅是保障公民平等权利的表现,也不仅仅是打破户籍制度的坚冰,同时也是为产业升级和企业发展、为中国经济转型奠定基础。

　　“一字之差”消除了歧视感

　　记者:从暂住证到居住证,怎么看待这一字之差?

　　金城:暂住证这个名称早已经臭名远扬了,它让人联想（搜狐联想2008奥运、联想官网）到“恶”的理念,把这个词替换成一个让看起来更舒服的词确实是一个进步。

　　胡星斗:一字之差改得更为合理,不仅避免了人们再出现中国公民为何还要在中国的土地上“暂住”的疑问,更重要的是使外来人口享受到了子女入学、医疗、就业失业等与户籍人口基本相同的市民待遇,消除了歧视感。

　　记者:广州不久前刚刚实行的暂住证新政策也赋予了其很多服务功能,改与不改真的这么重要吗?

　　金城:深圳的居住证和广州的暂住证其实是可以画等号的,为什么不改呢?

　　胡星斗:深圳的居住证叫法是更为进步的。虽然功能相近,但从“暂住”到“居住”,包含了赋予国民待遇的深刻含义,体现了社会观念的进步。