检察官揭建设领域招投标腐败惯用五大“花招”

　　有法律规定有监督但仍不够 建议引入第三方监督公共建设资金终结腐败

　　新闻快读

　　针对目前我国建设领域的腐败无不与招标环节中的暗箱操作有关的现象，江苏省政协常委、江苏省人民检察院副检察长吴汝信提出了“建议政府委托专业机构对公共建设资金进行第三方监督”的提案，这一提法在国内还属首次。
 
　　吴汝信建议，政府在高速公路建设、地铁建设、过江大桥建设、市政重点工程、医疗设备药品采购等项目中，可参照重大项目审计的模式，委托社会专业机构对招投标的全过程进行客观、独立的第三方监督，开辟公共建设资金监督的新途径。　　

　　法制网记者 蒋德

　　“公共建设领域可以说是腐败的重灾区，而招投标则是产生腐败的重要环节。”作为江苏省政协常委、江苏省人民检察院的常务副检察长，吴汝信说的每一句话都有根有据。

　　沈阳的“慕马”案、广西的成克杰案、江西的胡长清案、贵州的刘方仁案……无不与招标环节中的暗箱操作有关。“江苏也存在这类问题，比如，原省交通厅长章晋元也是栽在高速公路建设上的。”吴汝信说，“从我多年的检察工作实践来看，公共建设资金项目由政府招标，一旦缺少监管，就会给领导干部违规插手招标投标、谋取私利提供方便，因此而引起的腐败案件也层出不穷、屡禁不绝。”

　　据《2006年中国建筑施工行业发展报告》披露，当年1月至7月，全国检察机关共立案侦查建筑施工领域的商业贿赂犯罪案件1608件，约占商业贿赂犯罪案件总数的三成，其中，发生在招投标环节的商业贿赂问题更为严重。

　　检察官披露

　　建设领域招投标常耍五大花招

　　“从江苏省省市两级检察机关多年的工作实践看，建设领域招投标过程中，五大花招经常被使用。”江苏省检察机关人士对记者说。

　　江苏省南京市检察机关曾查处过一起煤气管网工程改造窝案。南京燃气输配有限公司是原南京市管道煤气公司输配管理所的“三产”公司。他们利用在全市管道煤气管网改造、设计、施工及工程费用审核、结算的垄断地位，没有经过招标程序，以照顾员工家属的名义，就将各项工程给了燃气输配有限公司，而这个几乎没有什么技术人员和管理人员的“三产”公司，只需把这些工程转个手加个价“倒”给那些没有任何施工资质的包工头，就得到了巨大利益。结果，该公司董事长兼经理李鸿礼和他手下的一干人等，先后受贿并侵占公司财产达一千余万元。

　　江苏省检察机关有关人士介绍说，这起案件采用的是规避招标的花招。规避招标有两种方式：一是应当招标不招标，有的是采取拆分的方式，将每个标段限制在50万元以下；有的干脆利用垄断权力，拒绝招标。二是变公开招标为邀请招标，即参加招投标的单位必须是接到发标方邀请书的，这样就直接限制了参与者的人数和范围。长期从事招投标评价的“睿之海信息研究中心”，曾在2006年公开披露，某电力公司2006年的三个招标项目均明示采用邀请招标方式。而根据招标投标法，这三个项目均不属于邀请招标的范围。

　　由于各地都在加强招投标的监督，“道高一尺、魔高一丈”，“量身定做”这个花招便应运而生。

　　江苏某大型国营煤矿修建职工宿舍进行招标，其内部已经选定了几家以前曾经在本单位做过工程的关系较好的施工单位进行投标，于是在招标公告中其公布参加投标的条件中有一条：曾经在本煤矿有过工程业绩。最后，除了已经确定的那几家施工单位，其他施工单位均无法参加投标。

　　检察官介绍说，看起来，这些工程都实行了公开招标，只要符合条件都可能投标并中标。但由于招标方对中标单位提出了“以往业绩、产品品牌、获奖情况”等要求限制，事实上只有其看中的单位才有可能参与投标与中标。

　　南京一家大型国有企业的一个办公楼项目进行招标，在招标开始前，企业就内定了一个关系比较好的单位作为中标单位。由于担心通过公开招标竞争的方式并不能保证其中标，作为该项目评标委员会主任委员的单位领导在介绍投标单位情况时，对其他投标单位一带而过，而对那家内定的中标单位，明确表示了与其合作的愿望，并在评标休息期间又与其他评委单独“交流”，结果让预定单位如愿中标。

　　“这叫控制评标，是招投标中的又一个花招。”一些检察官对记者说。

　　据介绍，现行工程招标制度中的一些漏洞和监管上的缺失，也常被不法者利用，出借资质、围标串标就是一种。

　　所谓围标，就是围标人借用或雇用多达五六家不同名称的有资质的公司出面当枪手参与项目的竞标，以排斥其他竞标者入围，最后造成无论是哪一家竞标者中标，都是围标人中标；一旦中标，第一中标人弃标，由第二中标候选人成交而抬高中标价。出面参与的公司又可按项目资金收取管理费。

　　串标则是由参与竞标的几家不同企业共同发起的。大家拿到甲方的招标书后，共同研究，设计，讨论好这一次由谁来担任中标人后，互相串通，联手垄断价格，分割利润。如，有的串标企业报价时为了抬高“所有报价的平均值”，故意偏离市场行情，报价特别高；还有的串标企业故意制造无效投标或者弃标，或法人代表未签字，或投标文件份数不符，或报价漏项、重复计价等，只有一家作出了实质性响应；还有一些供应商的做法是给人陪标，截标时故意弃权，造成最后只有惟一一个满足招标需求，自然只能是他中标。中标者最后再给其他参与串标企业分享利润，下一次再继续“排排座，吃果果”的游戏。

　　而在所有这些花招中，“低价中标后变更合同”被检察官们认为是最恶劣的一种。

　　在章晋元一案中，检察机关就发现，江苏某段高速公路建设时不断地变更设计施工方案。桥梁可以变，道路走向可以变，道路基础可以变，不断变更设计的结果，使决算居然超概算300%！

　　检察官介绍说，整个招标过程无懈可击，中标单位也是报价最低，一旦中标，就不断地变更设计方案或者施工方案，进而变更合同价格，使工程一再地超预算。在目前各类工程建设领域中，这种以低价中标，在合同履行阶段变更合同以谋取不正当利益的操作方式并非个别。

　　引入第三方

　　全过程监督防权力集中带来腐败

　　据了解，从2000年1月1日起，我国招标投标法便开始实施。在这部法律中，已经就公共资金建设项目的招投标作出了规定。而采用招投标的方式，目的就是通过充分竞争降低采购成本确保工程质量，同时也希望通过市场竞争行为有效防止权力集中带来的腐败。

　　“有规定也有监督，但不完善。”吴汝信这样评价招投标领域的法律现状。他告诉记者，目前我国的公共资金建设项目只要超过50万元，就应该实行招投标。对这个招投标过程实行监督的，一是政府的招投标机构，一是本系统本单位的纪检监察部门。应该说，这对招投标的公开、公正起到了一定的作用，但还远远不够。因为政府的招投标办公室多数只能进行过程监督和备案，而本单位纪检监察部门监督同级已是勉为其难，更不可能监督其单位领导了，“章晋元案就是一例”。更何况，由于招投标是一项专业性很强的工作，纪检监察部门即使想实施问题监督就已经很难，更不要说达到质量监督的全、精、深层次了。

　　在今年的江苏省政协十届一次会议期间，吴汝信针对这一情况提出了“建议政府委托专业机构对公共建设资金进行第三方监督”的提案：鉴于目前招投标领域存在的腐败问题仍十分突出，现有监督体系仍存在不完善之处，建议政府考虑在公共资金招投标领域中，如高速公路建设、地铁建设、过江大桥建设、市政重点工程、医疗设备药品采购等项目中，可参照重大项目审计的模式，委托社会专业机构对招投标的全过程进行客观、独立的第三方监督，开辟公共建设资金监督的新局面。

　　吴汝信告诉记者，工程监理是在工程建设过程中对工程质量的监督，而专业机构对公共建设资金的第三方监督，则是对招标质量、资金使用质量的全过程监督。与工程监理不参与施工一样，资金监督的第三方也不经手资金的投放，而是通过对招标过程以及标段履约情况进行评价和监督，并且公开发布，从而实现对资金使用的质量进行评价和监督。也可以参与项目招标文件范本和各具体招标文件的编制，对各项招标基础文件内容进行规范和审查，并制定评标办法和进行评标监督，同时根据整个招标过程，对该项招标及合同履约进行整体评价，并向社会公布。

　　先行者试水

　　南京推行“第三方监督”已3年

　　南京市早在2005年就开始了“公共建设资金第三方监督”的实践。

　　在当年的《南京市依法治市工作要点》中，就有“进一步规范招投标市场，积极探索制度防腐的具体措施，运用《招投标可信度评价标准(3N标准)》评价招投标活动，形成招投标市场主体严格依法自律、有关市场中介机构客观公正评价、法定招投标监督机关实施有效监管的运行格局”的要求。2007年，南京在当年的《法治南京建设工作要点》中再次明确“以招投标活动作为重要监管环节，在健全政府监管的同时，引进社会监督机制，提倡第三方监督”。南京市近年来的许多区重点工程的招投标，如长江三桥、南京地铁、奥体中心场馆、南京图书新馆、城市快速内环工程等，都实行了第三方监督。

　　据参与南京长江第三大桥和地铁二号线等南京市重点工程“招投标可信度评价”监督的南京睿之海信息研究中心负责人介绍，他们运用科学的评价体系在对南京长江第三大桥进行评价时，不但将发现的问题以书面报告形式提出，并提供具体的修改意见，还将评价结果通过媒体向社会发布，使招标的信息披露更加完整、准确，为今后的招标工作提供了经验。

　　而在对南京地铁项目招标进行评价监督中，他们直接参与了地铁工程项目招标文件范本和各具体招标文件的编制，尤其是对各项招标基础文件的内容进行了规范。同时在评标办法的确定上，他们根据南京地铁工程招标确定的“既节约投资又能选择出技术上满足项目要求”的基本原则，大力推荐经评审的最低价评价法、技术和价格两阶段开标法等控制投资的有效评标办法，同时在综合评标法中引入“性能与价格比”作为对投标方案进行排序的依据，鼓励合理降低造价。地铁方面采用了这些评标办法后，在保证工程质量的同时也节约了工程造价。